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pfi融资模式现状 知己知彼——国外PPP发展现状及对中国的借鉴

2018年06月28日 来源:pfi融资模式现状 大字体小字体

  ii.失败案例——加州91号快速路

  三、国际PPP项目运营模式及融资模式

  迫于当地民众的压力,加州交通部于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路,以缓解交通压力。然而,私营方在2个月后直接把加州交通部告上了法院,加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款,并要求其对此进行赔偿。此后经过多方尝试,加州交通部与橙县交通局最终于2002年以近2.1亿美元(比原来的项目造价多了8000万)的价格回购了“加州91号快速路”,才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起,“加州91号快速路”作为一个政府收费公路项目由橙县交通局运营管理。

  在该案例中,赛文河大桥公司通过对承担的第一大桥责任的限定而限定了风险范畴,排除了难以预期的因素;同时该项目采取了多种融资工具,包括银行贷款、发行债券、政府债券、以及特许权权益等,为后续项目融资方式起到了示范作用。

  目前,PFI融资模式的运用在我国仍处于起步阶段,缺乏大量的实践案例,提供足够的符合中国实际的实践资料,无法形成系统、规范化的操作系统。另外,PFI项目涉及大量的咨询、测量、评估工作,而相关的专业人才十分匮乏,造成了PFI项目的专业性和正规性发展的障碍。

  4.澳大利亚

  项目最终融资安排包括:银行贷款1.9亿英镑、BEI贷款1.5亿英镑、债券1.31英镑、政府债券6000万英镑及特许权权益5000万英镑。为了降低债务成本,特许经营方分别在1997年和2002年对银行进行了重组再融资。

  美国在运用收益证券方面是最好的国家之一。项目收益债是美国公共基础设施债务融资的主要渠道,是仅次于国债和公司债券的第三大债券市场。通常有政府拨款、地方税收收入或者租赁付款作担保,可以免缴美国联邦收入所得税(和一些地方税),直接降低融资成本达2个百分点。

  国外PPP案例较多,本部分从经营性项目、准经营性项目和公益性项目三个角度各选取成功和失败案例来进行分析。正如前文所述,经营性项目是采用使用者付费方式获得投资回报,准公益性项目则是采用政府购买+使用者付费方式获得投资回报,而公益性项目主要是采用政府购买方式获得投资回报。

  赛文河位于英格兰与威尔士之间,阻断了两岸交通。1966年,赛文河第一大桥建成通车,但随着交通流量的增长,到20世纪80年代中期,第一大桥已难以满足通行需求,需新建第二座大桥。英国政府决定采用PPP模式吸引社会资本完成第二座大桥的建设、运营和维护,同时接管第一大桥。该项目采用设计-建造-融资-运营-维护(DBFOM)特许经营模式。该项目的社会资本方为赛文河大桥公司,由约翰·莱恩有限公司和GTMEntrepose公司各持股50%。建筑设计方为托马斯·伯西事务所;结构设计方为哈尔克罗事务所、SEEE公司、吉福德事务所;建设方为VINCI公司、CimolaiCostruzioniMetalliche、弗雷西内有限责任公司;融资方为美国银行、巴克莱银行。

  i.成功案例——英国赛文河第二大桥项目

  加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部,作为连接橙县的商业中心和河岸县的居民区的交通要道,上世纪80年代末90年代初,由于当地快速的经济发展、人口膨胀和城市扩张,橙县境内的91号公路变得异常拥堵。加州政府采用PPP模式建造加州91号快速路项目。

  融资方面,除5.4亿欧元补助外,项目还得到其他大量补贴,约占建设成本的57%。社会资本方为项目提供了银行担保等支持。合同规定,若社会资本方运营不合格,政府将对其进行处罚并可随时终止合同。

  ②通过银行等龙8机构获得债权融资。PPP项目的特点之一是高负债运行,一般而言,债权资金占PPP项目公司总资产的70%或以上。融资方式大多是通过银行贷款(含银团贷款)和发行债券。在最新的PPP实践中,信托、保险资金、养老资金等也有介入,极大的丰富了资金来源渠道。关于PPP项目的具体融资工具和融资方式,后文将会有更多论述。

  图3国际PPP项目融资渠道

  与其他运作模式相比,PPP模式有显而易见的优点:公共部门和私人部门可以发挥各自优势,充分利用有限资源,建立长期合作关系实现共赢;可以弥补公共部门资金不足的缺陷;节约管理成本和资金成本,提高建设和运营效率;提升基础设施建设和服务水平。但PPP模式又是一个十分复杂的系统工程,参与者众多,组织结构和形式非常复杂,需要牵头人有很高的协调组织能力;同时PPP模式一般周期较长,前期需要收集和分析大量的数据和资料以识别项目各阶段的风险,对风险分担机制要求很高。从国际PPP的实践来看,PPP项目成功的核心在于三点:契约精神、风险共担和利益共享。本部分将从运营模式、融资模式的角度,并结合案例对国际通常采用的PPP模式进行讨论。

  ⑨对于PPP项目而言,投资回报一般包括三种模式:使用者付费、使用者付费+政府购买、政府购买。上述三种投资回报模式分别对应三种类型的项目,即经营性项目、准经营性项目和公益性项目。在经营性项目中,使用者付费可基本覆盖投资支出并提供合理回报。在准公益性项目中,由于其具有公益性质,单靠使用者付费可能不能完全弥补项目运行开支,因此需要政府部门通过政府购买方式提供一定的收入来源,即可行性缺口补助。如法国西班牙跨国铁路项目,政府购买占到总投资的比例高达57%,政府购买成为该项目成功的重要因素。此外,在项目运营期间,特别是在项目收益达不到预期时,政府也会根据约定支付一定补助,即政府承担最低需求风险。而在公益性项目中,政府购买将作为唯一收入来源用以弥补投资成本。

  ③政府部门将特许经营权转让给PPP项目公司。特许经营期限根据项目类型不同而有所区别,一般而言在20-30年期间,项目类型以交通基础设施、医疗等为主。

  b)准经营性项目

  ⑧保险公司与PPP项目公司就相关债券签订保险合同。如美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目发行的30年免税债券就购买了保险,使得债券被惠誉和标准普尔评级为AAA,从而降低了债券发行成本。

  2.融资模式

  组织保障方面:2008年,澳大利亚创立全国层面的PPP管理机构,即澳大利亚基础设施局(InfrastructureAustralia,简称IAU),推广PPP是该机构的职能之一。其后,IAU发布了一整套全国公私合作指南,将PPP项目的决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段,前者确定项目的经济合理性和财务可行性,后者回答公私合作在投资与运行费用、工期、服务质量、运营管理、效率、风险分担等方面是否优于传统采购。

  笔者认为,我国已经基本具备在基础设施建设中推行PFI模式的促进因素,具体表现为以下几个方面:PgMp.mypm.net

  国际PPP项目一般由政府作为发起人发起,由政府和私人部门共同投资设立。在政府与私人部门完成最初的招标和相关谈判后,PPP项目的运作模式一般而言如下图所示:

  ⑩项目公司向股权资本和债权资本分配收益。在有的PPP项目中,后期由于运营等方面的问题可能会出现债务重组而改变原有资本结构的情况(即再融资),在这种情况下,项目收益的分配应做相应调整。如英国赛文河第二大桥项目。

  项目总投资近10亿欧元,采用BOT模式,特许经营期为50年,项目合同文本由两国招标后共同确定。该项目由政府负责项目设计,社会资本方负责股权融资和商业银行贷款;社会资本方负责项目建设。建设过程中得到法国、西班牙和欧盟共5.4亿欧元的资金补助,这些补助分10次支付,每半年支付一次;特许经营期内,项目由社会资本方负责运营。在项目运营前3年内采用浮动费率并对收费的上限进行了规定。

  法律顶层设计方面:澳大利亚对PPP没有专门立法,于2008年11月颁布一系列国家政策与指南对PPP进行规范,各州在此基础上再制定本地的指南。以维多利亚州为例,2000年公布的《维多利亚州合作方法》、2003年颁布的《合同管理方法》等是本地PPP项目开展的主要依据。

  此外,从广泛意义上讲,EPC总承包商可以通过BT等形式、设备承包商可以通过经营租赁等形式对PPP项目提供融资便利。

  i.成功案例——法国西班牙跨国铁路项目

  从具体融资工具看,国际PPP项目可以通过股东提供股权融资,包括政府和私人部门出资,最新实践中PPP基金也逐步参与进来。PPP项目具有高负债运营的特点,资本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通过撬动资源和运用专业技能寻找优质PPP项目,在培养市场过程中起到催化作用。从国际PPP基金的实际操作看,主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。政府发起的基金包括加拿大P3基金、印度基础设施建设龙8有限公司(提供长期的商业贷款,最多可提供资本成本的20%贷款,还提供咨询服务和试点担保计划)、玛格丽特2020基金(为欧洲气候变化、能源安全等其他基础设施投资项目提供股本和准股本金),JISSICA基金(为欧洲市政PPP项目提供贷款、股本和担保)等。市场发起的基金包括气候变化PPP基金(向亚行的发展成员国内气候与环境相关领域的项目提供股本、贷款及基金)、菲律宾基础设施投资联盟(为菲律宾核心基础设施融资提供股本和准股本)。

  该模式由私营部门负责设计、建设项目,对项目进行融资,并在建成后承担项目的运营责任,以收取使用费或者政府支付费用来实现投资回报。

  该项目于1984年启动前期准备工作,1986年确定建设方案,1989年赛文河大桥公司中标,1992年项目建成通车。赛文河大桥公司的唯一收入来源是第一、二大桥产生的过桥费收入,收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。定价机制根据1989年以来物价指数增长情况每年进行调整,以消除通货膨胀因素。项目建设总成本为5.81亿英镑,包括新建第二大桥及还清第一大桥剩余债务,以及特许经营期内两座大桥的运营和维护。

  国际PPP项目也可以通过商业贷款(包括银团贷款)、资本市场、国家或区域性开发银行等方式获得债务融资。其中,资本市场的具体形式主要为地方政府债券、项目收益债券、公司债券、以及资产证券化产品等。在最新的PPP项目实践中,为了隔离政府风险,政府一般不直接承担债券的偿还责任,但会通过提供政府补贴、帮助申请PPP基金等方式对PPP项目融资提供支持。

  国际PPP项目的融资基本上采取股权+债权的模式。

  ①政府和私人部门按比例投入一定资本金筹建PPP项目公司。通常情况下,政府部门出资比例较小,而PPP项目的特点之一就是撬动更多的社会资金。同时,股本金占PPP项目所需全部投资额的比例较小,一般在10%-30%。

  PPP运作的基本流程如下:

  ⑥运营商与PPP项目公司签订运营维护合同。

  1995年,经过为期三年的谈判,欧盟各国最终达成协议,决定在欧洲TEN-T铁路联接网建设中引入PPP模式。在该协议推动下,法国政府和西班牙政府依据国际铁路联盟标准,建设了一条从法国配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨国铁路。

  值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条款(也称为排他性条款):政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路,或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路。私营方CPTC称这一条款对保护项目的合理收益至关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。加州91号快速路在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地的交通拥堵,有效地提高了行车安全,同时私营方也获得了可观的经济收益。然而由于橙县在20世纪90年代末快速地发展,当地交通出行量节节攀升,91号公路上的交通拥堵和安全问题又再一次地摆在了政府面前。

  澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位。20世纪80年代,为了解决加快基础设施建设而带来的资金不足问题,澳大利亚开始在基础设施建设领域运用PPP模式。澳大利亚的PPP模式通常采用成立SPV的方式,由SPV与政府就融资建设和运营签订项目协议,期限一般为20-30年。一旦SPV出现不能履行合约的状况,政府可以随时跟进;合同到期时项目资产将无偿转交给政府。上世纪80年代,澳大利亚PPP的运营取得了较好效益,90年代开始,政府开始大量引入私人资本,同时将建设和运营风险更多的转嫁给私人资本,以致私人资本负担过重,资金难以为继。2000年以来,澳大利亚汲取经验和教训,制定特别法律措施,充分发挥政府和私人资本的各自优势,以实现共赢。

  该案例中,项目投资金额大,国家支持和政治承诺在推进项目招标和进行谈判过程中具有重要作用。同时,合同明确界定社会资本方的责任是建设、运营和维护,明确的责任划分对项目实施大有裨益。PPP模式在铁路行业具有可行性,在准确预测需求量的情况下,可将大量风险转移给社会资本方。

  在PPP项目的债券融资中,由于债券存续期较长,可能会采用通货膨胀指数化债券来规避通胀风险。通胀指数债券是指债券的本金或利息根据某种物价变量定期进行调整的债券工具。如澳大利亚皇家妇女医院项目中,债务融资为2.93亿美元(穆迪评级为Aa2),其中就包括1.45亿美元的28年期指数化年金债券(IndexedAnnuityBonds,IABs,通胀指数化债券的一种)。

  从资金来源看,目前国际PPP项目对银行渠道的资金来源依赖严重,银行资金大约占全部资金渠道的70%-80%,甚至更高。各个国家都在研究探索降低对银行资金的依赖,包括通过债券融资提高资本市场的比重,以及推动股权投资者在股权投资领域发挥更重要的作用(如加拿大和澳大利亚的养老基金)。PPP项目的利润率属于低利润率,因此追求高收益率的产业资金、及高风险高回报的资金均不适合投资于PPP项目。而追求长期稳定回报的养老基金、保险资金则与PPP的收益回报特点具有高度的匹配性。以加拿大为例,加拿大养老基金是国内参与基础设施建设的重要力量,在PPP模式中也不乏养老基金的身影。养老基金的参与方式包括以股权形式参与PPP项目,或持有PPP相关债券等。

  PPP开展情况方面:截至2009年底[最新数据未能获取。],澳大利亚的PPP市场达920亿美元,分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。澳大利亚PPP项目多集中在基础设施和公益事业领域,其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。

  ④承建商与PPP项目公司签订建造合同,建造合同可能是BT或EPC总承包形式。供应商与PPP项目公司签订设备采购或供货合同。在这个环节,承建商可以通过垫资等方式、供应商可以通过经营租赁等方式给PPP项目提供中短期融资甚至是长期融资。

  图2国际PPP项目基本运作模式

  该案例中,PPP项目最终以政府回购的方式提前终结。PPP项目运营周期较长,期间的不确定因素太多,政府如何在设计合同条款时为将来的发展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间,更好地保护社会公共利益是值得深思的问题。

  a)经营性项目

  3.案例分析

  ⑤PPP项目公司向承建商、供应商支付相关费用。在大多情况下,SPV的发起方会同时作为项目承建商或供应商,因此对私人资本而言,可以从以下两方面获得收入:一是初始股权投资回报,即资金回报;二是建造合同收入或供货合同收入,即服务回报。

  1.运营模式

  加州91号快速路项目是在现有91号公路两向车道的中间地带(修建时已经预留出来)增加双向共四条收费车道。加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC(CaliforniaPrivateTransportationCompany)于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。根据合同,CPTC全权负责该项目的建设,包括设计、融资、建造以及运营和维护。同时,合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益。项目的最终造价是1.3亿美金,其中包括2000万CPTC的直接投资,其余的是CPTC的银行贷款。项目于1995年12月顺利完工并投入使用。

  ⑦PPP项目公司向运营商支付相关费用。同样,运营商一方面可以获得资金回报,另一方面可以通过后期运营维护取得服务回报。

  由于第一大桥存在严重老化,已对第二大桥构成潜在的交通、收入和成本风险,需要特许经营方进行维护。这种情况对特许经营方带来了额外的风险。经过谈判,特许经营方负责对第一大桥进行维护,但以下情况除外:桥梁初始设计或建设施工质量差;交通流量高于预期;恶劣的天气条件。从而排除了一些难以预期或无法控制的不利因素,减轻了特许经营方的运营压力。

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